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第十一届全国人大律师代表议案 （二）
| [长株潭法律网]2008-03-07 09:13:54 作者: 来源: 文字大小:[大][中] |
刘 玲
关于进一步重视和加强社区矫正扩大试点工作的建议
从2005年3月开始，江苏率先在全国开展了社区矫正试点工作，全省各级社区矫正组织积极稳妥、循序渐进启动和实施社区矫正工作。社区矫正工作在维护社会稳定，促进经济发展，构建和谐社会中发挥了重要作用。
社区矫正是探索行刑方式人性化、社会化，改革和完善我国刑罚制度的一次重大实践。根据法律规定，我国社区矫正适用于管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行5种罪犯。其工作内容主要有：（1）依法对社区矫正对象管理、监督和考核，并实施奖惩；（2）对矫正对象进行法律法规、道德规范、政策形势、行为规则教育；（3）进行心理咨询引导，矫正不良心理和行为；（4）安排公益劳动，增强矫正对象的社会责任感。开展试点工作，将那些不需要、不适宜监禁或继续监禁的罪犯放到社会上进行社区矫正，其目的是充分利用各种社会资源，让社区矫正对象在相对宽松的环境下进行改造，给予人道待遇和人性关怀，使其尽快融入社会，最大限度地化消极因素为积极因素，预防和减少重新犯罪，维护社会稳定。为全力维护社会稳定，构建和谐社会，特建议：在全国范围内进一步重视和加强社区矫正扩大试点工作。
（一）建立分工负责的运行机制。各级党委、政府要坚持“党政领导、政法牵头、司法为主、部门联动、社会参与、分工负责、相互配合”的工作思路，切实加强领导，确保社区矫正工作顺利开展。要及时调整和充实由党政领导挂帅，政法委、公、检、法、司、民、财政、劳动和社会保障、人事及工、青、妇等12个部门参加的社区矫正工作领导小组，领导、组织本地社区矫正试点工作。领导小组下设的办事机构??社区矫正办公室要做好日常指导、协调工作。针对试点工作中出现的新情况、新问题，要做好调查研究，增强社区矫正工作的科学性，预见性；要抓好各成员单位责任的落实，明确一名分管领导和一名具体工作人员为社区矫正工作联络员，负责对涉及本单位、本部门相关事宜的协调处理；要建立联席会议制度，定期召开例会，通报社区矫正工作情况，研究解决实际工作中遇到的困难和问题，以保证各职能部门协调运作，推动社区矫正工作的顺利开展。
（二）大力发挥司法行政机关的主角作用。各级司法行政机关要确立“主角”意识，切实担负起组织开展社区矫正试点工作的责任。在社区矫正这项工作上，司法行政机关是主角，其他部门是配角。主角就要发挥好主角的作用，各级司法行政机关要坚持一把手亲自过问，分管领导全力负责，安排精兵强将专门管理，切实把试点工作作为司法行政机关一项重点工作抓紧抓好。当前，一要围绕中心，服务大局。抓住维护稳定和经济发展中的热点、难点问题，积极开展社区矫正工作，努力提高教育质量和矫正效果，自觉为党委、政府分忧，为广大群众解难。二要立足职能、发挥优势。依法履行职责，充分发挥司法行政机关社区矫正等职能优势和专、兼职工作人员的专业优势，努力为基层提供优质高效的法律服务和法律保障。三要整合力量，综合运用。按照规范、整合、活跃的整体思路，把各种资源、各支队伍、各项职能整合起来，综合运用，整体推进，努力实现法制宣传、人民调解、社区矫正、安置帮教四轮驱动，促进社区矫正对象这一特殊群体转化。四要建章立制，规范工作。通过建章立制，明确工作职责和工作要求，进一步规范社区矫正工作。
（三）建立上下对应的管理机构。编制部门和司法行政机关可就社区矫正机构统一设置的可行性和命名的规范性等问题开展专题调研。社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动，具有很强的政策性、法律性和专业性，工作量大且要求高，与基层司法行政机关其他工作具有本质的不同。如果没有专门且上下对应、名称统一的社区矫正机构，没有专业的社区矫正队伍，社区矫正工作就难以稳步健康发展。为使试点工作开好头，起好步，市一级，在社区矫正工作领导小组之下，可在司法行政部门新设社区矫正工作处，或将现有的刑释解教人员安置帮教工作管理处更名为社区矫正工作处，负责社区矫正工作和与此项工作有关联的刑释解教人员安置帮教工作。
（四）注重建设执法公正的三支队伍。从实际出发，通过招录、选调和转业军人安置等途径，确保各级司法行政部门直至乡镇（街道）司法所司法行政专项编制全部配齐，人员在职在岗，使社区矫正等基层司法行政工作有人抓，有人管，有人干。可参照上海等先期试点地区的经验和做法，从当地派出所、看守所或监狱、劳教系统适当聘请或临时抽调部分民警到司法行政部门协助开展社区矫正工作。要积极与乡镇（街道）党委、政府协调，通过政府出资，招聘一批“社工人员”从事社区矫正工作，并下大力气建立一支适应社区矫正工作需要的志愿者队伍。要建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍的要求，分级、分批组织社区矫正专业工作者、社会工作者和志愿者培训，大力加强这三支队伍的政治思想、纪律作风、职业道德和业务素质教育，不断增强政治意识、大局意识、责任意识和公正意识，牢固树立执法为民的观念，努力提升社区矫正工作的整体水平。
（五）全面落实教育矫正的各项措施。各乡镇（街道）社区矫正工作站（司法所）对矫正对象要建立个人档案，严格执行周汇报、月报到、请销假等制度，努力使个别谈话、集中教育、公益劳动等日常管理步入正常化。要按照有关规定，对矫正对象实施严格监督、管理、教育和考核。对不按时向社区矫正部门汇报情况、不请假私自外出、拒绝参加社区矫正活动，经教育不改的要给予警告或记过处罚，并作为司法奖惩的依据。要完善衔接管理制度, 进一步加强与法院、监狱（劳教所）、看守所的协调配合，将社区矫正工作向监、所延伸，提前做好接茬准备工作。要引导社区矫正对象转变就业理念，不等不靠，自谋职业，自主创业，逐步实现就业市场化、社会化。与此同时，进一步落实中央八部委《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》，扶持安置基地或实体建设，以便解决“三无”或特困社区矫正对象就业前的过渡性安置。要建立和利用公益劳动（教育培训、就业安置）基地，在坚持法制道德教育，着手建立心理辅导和诊疗机制的同时，组织社区矫正对象参观爱国主义教育基地，开展公益劳动等，通过形式多样、丰富多彩的互动教育，使社区矫正对象参与进来，提高教育矫正的效果。
（六）着力解决社区矫正的专项经费。各级政府要将社区矫正工作经费列入年度财政预算，并根据实际情况逐年增加投入。对社区矫正工作的人、财、物切实予以保障。
（七）条件成熟时，尽快制定《社区矫正法》
许智慧
对民办高校教育加强管理的建议
如今民办高校如火如荼发展，在校生280多万人，近几年来，取得了很多成就，为社会培养了许多人才，不少民办高校的办学质量得到了社会认可，但是目前仍有部分民办高校管理不够规范，忽视教学质量，不但没有培养人才，反而耽误了学生的前程，因而，建议进一步完善对民办高校的监督和管理，促其向良好方向健康发展。
目前民办高校存在的主要问题有以下几个方面：
一、欺诈性招生，引发诸多社会矛盾。
我国法律对民办学校的成立设立了很多硬性条件，设立民办高校有章可循。但是在民办高校管理中却暴露很多问题，比较突出的是招生广告夸大不实，虚假宣传，误导学生；部分民办高校直接将招生工作交给中介机构，任由中介组织违规招生，滥发录取通知书。当学生缴纳了高额学费后，才发现学校的实际情况与宣传不符，校舍是租赁来的，老师是临时聘请的，一些基本教学设备也没有。如果学生退学，又设置很多障碍，或者不予退款，学生权益难以保障。引发很多社会矛盾。
二、重审批轻管理，民办高校内部管理亟待规范。
根据《民办教育促进法》的规定，民办高校仍然属于公益事业。但是部分民办高校仍然将办学作为获利工具。内部治理结构不合理，有的民办高校虽然表面上存有董事会等管理机构，实际上却是一人说了算，或者是家族式管理，安排亲属担任学校重要管理职位；出资人的实际出资不到位；有的学校没有自己的财务人员；教师年龄偏大，兼职教师偏多，稳定性差；部分高校老师没有教师资格证书等。针对这些问题，相关部门应当加强监管，对于不符合法律及行政法规规定的，应当采取相应行政措施。
三、法律法规规定不明确，民办高校合理回报缺乏具体规定。
根据《民办教育促进法》第五十一条规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院具体规定。”但是对于民办高校该如何取得回报？应取得回报比例是多少？什么时间该取得回报？目前尚无具体规定。另外在民办高校的内部管理和财务管理制度、税收方面也同样缺少法律的明确规定。法律上的不完善不利于民办教育的发展，同时也不利于主管部门对民办高校的监管。
针对以上问题，拟提出以下建议：
一、完善教育法规体系，促进民办教育健康发展。
自《社会力量办学条例》到2002年《民办教育促进法》颁布实施，可以说我国民办教育从无到有，从小到大，逐步走向规范，到如今在校生280多万人，民办高校已经发展到了相当大的规模。《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》对于规范办学起到一定的作用。但是随着民办教育的快速发展，目前的法律和法规有些内容与民办教育发展不适应。完善教育法规体系，首先应当引导民办高校积极办学，提供相应的政策支持，包括税收、土地、贷款等；其次应当细化法律责任，制止不正当的办学行为；最后，尽快制定相应行政法规，建全民办教育法律体系，促进民办高校健康发展。
二、加强对民办高校日常监管，规范学校办学行为。
（1）、监管民办高校招生行为，制止欺诈招生。
民办高校数量激增，争夺生源日益激烈，部分高校存在欺诈性招生，产生了不少社会矛盾。在相关法律法规没有明确规定的情况下，可以制定相关行政规定。加大对民办高校招生简章和广告的监管，所有民办学校准备发布的招生简章和广告必须报送所在省的教育厅备案；对民办高校收取招生广告监管保证金，一旦发现民办高校违规发布、刊登招生简章和广告，审批机关可“动用”保证金用于处理善后工作。
（2）、建立合理的民办高校评估机制，提高民办学校的教育水平。
组成专家评估组对民办高校开展合格评估工作。主要评估是否存在非法集资办学行为，有无收取储备金、变相赞助费或者其他名目非法集资行为，有无挪用、侵占或者以其他名义提取学校用于教育教学的办学经费行为；发布招生广告和简章是否依法经教育主管部门备案，广告、简章有无夸大其词、弄虚作假等欺骗性内容，有无因广告不实而引发上访、申诉等办学纠纷现象。评估结果要予以公告。不合格的学校将被限期整改，期限整顿后仍达不到标准的，将被撤消办学资格
（3）、依法监管民办高校管理结构，促进高校结构合理化
民办高校有独立办学权，但并非政府部门无法对其监管。《民办教育促进法》及其《实施条例》已经给了政府必要的干预权，如董事会、理事会未建立或工作不正常的，通过检查、监督令其完善董事会制度，行使董事会职责。校长任命要审批机关核准，凡不符合条件的应当令其调整。对董事会、董事长、校长要开展培训，尤其是民办教育法律、法规的培训，做到依法办校，依法治校。
综上，我国的教育不仅需要公办学校，还需要民办学校。大力发展民办教育，有利于提升民族整体素质，实现科教兴国治国方略。民办教育在我国开展时间不长，基于国情，我们又不能完全按照国外的模式发展，存在一些问题也属正常，但是应当正确面对这些问题，相关部门，特别是教育部门应当加强监督、引导和管理。发展民办教育，应当重质量，不要看重数量，特别是坚决取缔那些为获取暴利而办学的学校。
加强控烟力度，增加控烟投入的建议
烟草有害于健康，已是国际科学界公认的事实。目前全世界共有吸烟者11亿，中国达3.5亿，约占总数的三分之一。考虑到被动吸烟的5.4亿，全国受烟草毒害的人群已近9亿。以下事实应当引起高度关注：
1. 全世界每年死于吸烟相关疾病者有五百余万，中国不完全的统计已达一百余万，平均每天因吸烟死亡3013人，高于因艾滋病、结核病、交通事故及自杀死亡人数的总和。
2. 中国的烟草生产和消费世界第一，均占世界总量的三分之一以上，而且还在继续增长。最新的信息表明，2006年我国卷烟生产继续增长，销售产值又增长了百分之十三点七。并且还要快速增加。烟草行业还用价格补助的方式生产低价卷烟向农民倾销。这同我国政府签署的《烟草控制框架公约》的要求背道而驰。
3．烟草制品大量倾销?吸烟人群扩大?吸烟相关疾病陡增??国家医疗卫生费用负担进一步加重，这已经形成健康行为方面的恶性循环。尤其值得注意的是，青少年和女性吸烟者的上升趋势和吸烟者的低龄化。
为降低全国的烟草消费，必须开展控烟宣传和禁烟管理监督，努力实现百分之百的无烟环境。这是我国作为《烟草控制框架公约》缔约国的庄严承诺。但至今为止，全国控制吸烟的费用主要来源于国际社会的财政援助。从国家疾病预防控制中心到各省“迈向无烟中国”项目，几乎都是国际社会的赠款支持，我国政府真正投入到国家控烟项目中的资金总计只有几百万元人民币。
中国作为世界上“烟草生产大国”、“烟草消费大国”和“烟草毒害最为严重的大国”，有伤我国声誉。中国应当尽快摔掉这种形象。如能做到，将是中国对于人类的一项重要贡献。
为此，我们建议：
1. 控烟应当成为政府行为。政府应当尽快对减少烟草供应和减少烟草需求作出规划，制定中短期和长期目标，限时完成。
2. 控烟需要投入。政府应加强控烟力度，加大控烟投入，用于控烟相关开支，如健康教育，控烟宣传，禁烟管理监督，控烟立法、烟草危害监测、戒烟帮助，与吸烟相关疾病的治疗与研究等等。
3. 控烟投入所需资金，可从烟草生产税利中提取10%，或加征10%烟草税来获得。
规范市场秩序，引入律师介入工商登记查程序
假的东西越来越多，近年来就连商事主体的法律人格也开始被作假了。冒用他人身份或虚假签名设立公司，然后从事走私、贩私、诈骗等违法行为；虚假出资或抽逃资金，造成司法执行困难；登记住所地和办公地虚假申报，犯罪后溜之大吉，给刑事追究带来极大不便。诚然，《行政许可法》的实施，对企业登记管理工作来讲，是思想观念的一次重大转折，登记程序的一次系统规范，登记时效的一次全面提速，工作作风的一次根本性转变，但必须承认，工商登记方面依然存在诸多法律及社会问题。
07年5月中旬在江苏苏州召开的“入世与商事登记立法研讨会”上，参会代表围绕目前我国企业登记中存在的问题等内容进行了热烈讨论，商事登记的审查形式、审查责任等问题是会上的焦点。参考证监会将审查事项交予律所，要求在融资申报材料中，有律所出具的法律意见书的相关规定，笔者对引入律师介入商事登记程序，保证市场秩序进行了一些思考。
一、我国商事登记概况
商事登记又称商业登记，现代意义的商事登记是指商业主体或商业主体的筹办人或负责人代为设立、变更或终止商业主体资格，依照商事登记法或其他法律法规中的相关程序，将法定登记事项向登记主管机关提出，审查核准，登记于登记簿并公布于众的行为。
目前，我国商事登记审查原则，正在由实质审查原则向形式审查原则转变。安全和效率在商事登记中到底哪个更重要已经争论许久，并且可以看到，我国的工商登记制度，正在发生由注重安全向注重效率的转变，1988年11月3日国家工商行政管理局颁布的《企业法人登记管理条例施行细则》第55条规定，登记主管机关应审核提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和开办条件。这一规定表明当时我国商事登记采取的是实质审查原则。《中华人民共和国行政许可法》第34条规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。2004年6月10日国家工商行政管理总局颁布的《企业登记程序规定》 第3条规定：“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”
形式审核带来的弊端诸多，如申请人乱设、滥设，出现了众多的“皮包公司”、“三无企业”、“空壳企业”，大量企业名不符实，一些根本不具备经营条件和资格的非法主体混入市场，从事各种投机违法和商业欺诈活动，致使合法经营者的交易风险增大，市场信用度下降，市场安全受到严重威胁。我国的工商登记现状，促进了登记的效率，但同时带来了诸多弊端，引发了一系列法律及社会问题。由于商事登记过分倾向与效率主义，使得民事纠纷和经济刑事案件的数量迅速攀升，手段也趋于多元化，高智商化。如走私贩私、虚开增值税、虚假出资，抽逃资金等等。
案例：东北网曾报道一典型的合同诈骗案件。4个南方人来到沈阳，使用伪造的身份证，注册成立了公司。然后利用空头支票，骗取了4家钢材公司价值60万元的钢材。骗子是怎样精心编织骗局的？06年6月张伟和高明在福建制作了假身份证，然后用假身份证注册成立了沈阳大天公司。此后，李某和刘某也相继地来到沈阳入伙。张伟出任总经理，高明和刘某二人承办业务，李某出任会计。四人约定，不得使用手机和固定电话与亲朋好友联系，以免事发后没有退路。一切安排妥当之后，他们开始与钢材经销商、厂家联系业务。不久，4家钢材公司相信了张伟等人的花言巧语，很快与之签了合同。张伟等人周五提货，交付支票。星期一下午，4名经销商到银行兑换现金时，发现大天公司根本没钱，支票无法兑现，于是连忙赶到大天公司对外宣称的营业地址， 发现该地址也是假的。4人知道被骗，立即报案。经过长期艰苦的侦查，该案才最终告破。
该案中，受害人是否最后最后被骗财产，东北网没有报道。 但可以肯定的是，由于诈骗嫌疑人往往素质较低，基本没有财产积累，在实施相关行为前，又经过精心策划，在类似案件中，大部分受害人无法追偿损失。有些案件中，甚至连嫌疑人都无法找到，无法追究任何人的行事或民事责任。为此，有些受害人将自己的损失归罪于工商登记机关，而将相关工商登记机关告上法庭，要求工商登记机关赔偿损失。相关报道不止一次见诸报端。
上述案例中，有几个细节，值得我们考究。首先，为何高明和张伟等可以利用虚假身份证通过工商登记审查，成功注册公司？正是由于我国工商登记对公司登记采取准则主义（即形式审查），而对登记材料的真实性并不进行实质审查。其次，高明和张伟等的身份证、公司住址和营业地虚假，这就为刑事追究带来了极大的困难，如果相关部门曾对高明和张伟的公司营业地提前进行实质审查，本来可以在出现问题的第一时间找到线索。最后，工商登记机关成为被告，并不是由于本身的渎职，而恰恰是法律只赋予了工商登记机关“形式审查”的职能，工商登记机关被索赔显属无辜与无奈。毕竟，每天工商机关要处理相当多的登记申请，逐一进行实质审查显然并不现实。
这些，可以说都是形式审查时代必然要付出的代价，这么沉重的代价一方面不应该由无辜的老百姓来承担，同时也不应该由已经被法律“赦免义务”的工商登记机关来承担；也许这就是效率主义，但是忽略了效率的前提应该是安全。忽略了安全，只注重效率，是对效率的盲目崇拜。效率的合理提高，不能靠单纯简化审批步骤，缩减审批内容来实现，这也有悖于我国国情。在西方成熟的市场经济体系中，交易相对人的甄别能力和法律救济能力是与商事登记“形式审查主义”相适应的，但是在我国，普通国民的市场意识尚不成熟，个别企业和个人缺乏良好的社会自律意识，更有如高明和张伟等辈恶意利用法律的漏洞，各种经济犯罪比例居高不下，相对人法律的救济能力有限。在这种条件下，将审查程序前置，对工商登记实行实质审查还是极为必要的。
二、引入律师介入工商登记程序
效率固然重要，但安全是人类所共同需要的社会期待，因此法律的价值同时也在于维持一种安全的态势。正如台湾学者张国键称：“商事交易，固贵敏捷，尤须注意安全，如果只图敏捷，而不求安全，则今日所为的交易，明日即可能发生问题，甚至于遭受意外的损害”。 如何顾及审批效率和安全？由一支有专业化素养的群体分担商事登记机关的审查工作，应该是有效的途径。
律师参与注册、变更、注销等商事登记环节，代替工商登记机关进行实质审查和调查，将在不影响登记效率的同时，大大提高商事登记的安全性。工商机关自己履行实质审查的缺点在于：一是登记机关要承担较多的工作量，占去很多时间和精力，根本无瑕顾及对商主体的监督和管理工作；二是大大降低了商事登记效率，延缓了商事登记进程，浪费了原本就很有限的社会资源；三是实际操作困难较大，效果不好，就登记主管机关自身的管理力量和水平来说，它根本无法对每一个申请设立企业的全部设立要件从完备性、有效性到真实性、合法性进行全方位的审核和把关。因此赋予登记机关以实质审查权，实际上是削弱了监督管理的力度，损害了登记机关的权威性和公信力，最终导致市场交易安全得不到保障。而律师行业有着从业人数多，人员法制素养高的特点，可以为工商登记机关分担以前只有由工商登记机关才进行的实质审查环节，这样既减少了工商登记机关的工作量，又同时提高了工商登记机关的行政效率，也大大提高了审查结果的客观性。
对律师介入工商登记环节具体操作和侧重点的一些考虑：
律师应当以影响企业成立的基本要件和关乎企业重大利益的事项为切入点，进行实质性审查。实践证明，对以下事项进行实质性审查是完全可以做到并且非常有必要的：
第一、企业股东、法定代表人身份的审查。要对法定代表人的身份证件进行详实审查，核实是否本人真实身份证，是否有重大变更事项，而身份证件未予标明。
第二、企业住所审查。在登记前，对企业申请登记的住所地进行实地勘察并予以确认。
第三、企业股东和法定代表人签名和印章进行审查，保证相关文件的真实性。
根据我国目前的法律规定，企业对外承担责任的另一个重要方面，即注册资本和资产变化，由会计师事务所进行鉴证。 工商登记机关凭会计报告认定企业的出资和资本情况。实践证明这是行之有效的。律师对前述其他实质方面进行鉴证，与会计师一道，将为社会经济秩序和交易安全提供有效屏障。
当然，为是律师有效履行自己的职责，应当对律师队伍进行必要的规制，强化律师责任。对在等工商登记文件进行审查过程中，与当事人恶意串通，欺骗登记机关，或者不负责任的，由司法行政部门对其进行行政处罚，情节严重的停止执业或者吊销其律师执业证书。给相对当事人造成损害的，与登记申请人承担连带责任。
综上，为了维护良好的社会经济秩序和交易安全，有必要强化国家干预经济的职能，借助市场主体登记审查制度，对申请人的设立行为加强引导和规范，严格审查企业登记情况，只有符合法律规定全部设立要件的市场主体才能准予成立登记。为此，国家应对登记要件进行形式和实体审查，建议将实质审查写入法律。只顾效率，不管安全，只能是“丢了西瓜，捡了芝麻”。同时，建议制定一部统一的《商事登记法》，并在其中规定律师介入商事登记的相关内容。
建立独立诉前调解制度的建议
民事诉讼调解是我国民事诉讼法的一项重要的基本原则。《民事诉讼法》第九条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”。
建议设立法院调解制度的完备体系。
一、关于调解期限
调解的启动要赋予当事人以程序选择权。对于一审普通程序而言，进入诉讼程序后，选择合意解决纠纷还是审判，由双方当事人自由决定，并以向人民法院递交书面申请为条件。法院及法官只作为一个公正、中立的第三方，可以提出建议，可以为双方调解创造条件。但是否达成协议，应完全由当事人自主决定。一旦当事人不愿以此种方式解决纠纷，即转入审判程序。
在一个案件中只规定一个调解阶段。期限以半个月为宜，在此期间内调解达成合意的，调解结案；调解不成的，转入下一程序，移交审判庭及时判决。
二、调解模式
建议采取当事人主义的模式，完全保障当事人双方享有平等的诉讼地位。在调解过程中，调解法官处于中立、公正和消极地位，法官仅可拥有以下职权：提供机会，提出建议，提供必要援助。在当事人达成协议后，予以笔录承认其效力，该协议一经法院法定程序认可即产生与判决相同的效力。
调解协议生效。双方达成协议并签字确认，协议即生效，与判决有同等效力。改变过去必须要最后一方签收调解书才生效的做法。
适用调解范围。对于涉及婚姻家庭关系的民事纠纷，如婚姻、抚养、赡养、收养、监护等，即使当事人双方不要求调解，法院也应主动进行调解；而对于涉及社会公益的民事冲突，如人事诉讼、公害等诉讼则不适用调解。
调解的救济。调解一经成立，当事人不得对已调解部分事项再生争执，既不得上诉或申请再审，也不得对已调解部分的诉讼标的再提起民事诉讼。但是，在调解出现无效或可撤销的原因时，法律也应当予以救济
三、独立的诉前调解程序确立对我国司法改革的意义
诉前调解程序的确立，并非取代司法和诉讼，但其发展与司法改革在一定程度上不谋而合，并成为司法改革的重要内容。
第一，诉前调解程序的确立，为社会主体解决纠纷提供了更为便捷和适宜的渠道。
第二，诉前调解程序的确立，导致了传统的诉讼文化的某种转变，大大缓和诉讼的对抗性，使其更多地向和解性转变，理性的、平和地解决纠纷的方式受到推崇。
第三，诉前调解中纠纷的解决必须依赖当事人的自愿参与，并强调诚实信用原则，使程序保障理念得以升华。
世界上有很多国家和地区通过法律规定或法院裁定的方式，把调解设置为某些类型纠纷进入诉讼的必经程序。如日本《家事审判法》第18条规定对部分家庭纠纷实行调解前置。挪威的《纠纷调解法》规定，除特殊重大纠纷外，所有的民事纠纷在向法院起诉以前，都必须经过调解委员会的调解。我国台湾地区“民事诉讼法”也规定8种情形的纠纷，实行诉前强制调解。在诉讼爆炸的美国，法院并未因此不堪重负，其秘诀在于有95％的纠纷并不进入诉讼程序，而通过法院附设ADR制度（替代性纠纷解决机制）在诉前已经得到调解处理。
诉前调解实质是一种非诉讼纠纷解决程序，可以作为目前专家所关注的法院附设ADR制度引入我国的前期尝试。
加强城管立法，规范城管执法
近年来，城市管理执法备受公众诟病，08年伊始发生在湖北省天门市的一次“城管”执法事件又一次把“城管”推倒了舆论的风口浪尖上。
据《新华网》报道，2008年1月9日，湖北省天门市，一个用手机拍摄城管人员与农民冲突的过路人，被几十名城管人员活活打死。
翻开06年有关城管的新闻，最引人注目的是“踢毁摊子、砸烂西瓜”，“深圳城管遭街道城管扒裤”、“城管遭尿泼” 等等。鉴于游商小贩理难度大，一部分人对城管队员采取一些出格的强制措施采取理解和容忍态度，但是事实证明，暴力一旦启动便难以掌控。伴随城管执法的“暴力”发展到07年，北京中关村城管李志强被小贩崔英杰杀死，再到08年新年伊始，用手机拍摄城管人员与农民冲突的魏文华被城管打死。无论死亡的是执法者、执法相对人抑或是两者之外的第三人，都同样令人痛心，事后对责任人再怎么处罚，也于事无补。
提案人认为，有必要重新审视城市管理问题。
首先，城市管理思路：
一方是发展中的城市，另一方是迫于生计的小商贩城市需要整洁、卫生，小商贩需要谋生。城市仅为整洁而忽视小商贩的利益和小商贩仅为自己赚钱不顾城市环境卫生都是不可取的。不应当将两者根本对立起来。搞好城市卫生，维持城市秩序，需要城管这样的执法队伍，没有城管执法城市交通、卫生将大打折扣。但小商贩的存在也有其积极方面，给市民带来了方便。
城市秩序、卫生和小商贩灵活性销售并不是天生的矛盾，只要小商贩不占道经营并且处理好销售垃圾便对城市秩序和卫生有益无害。
城市管理不能一味采取“堵”的办法，应该多想办法，因势利导。游商小贩从事小本经营，本小利薄，且这种经营方式具有悠久的历史传统，是低收入者用以糊口的一种手段，著名的《清明上河图》描绘的就是小商贩云集的集市，这场景在当时代表着的是“繁荣”。随着时代的发展，社会的进步，我们正努力把各种经营者纳入到行政管理范围之内，逐渐使各种经营规范化。但在目前，将百货商品经营全部转变成超市、商场的形式并不现实，没有必要完全摒弃小商贩，应该化弊为利对小商贩进行引导改造，允许小范围流动经营，但同时采取一些灵活的管理措施：
1、对一定范围内的小商贩统一登记，采集其个人信息备案
2、小商贩虽然具有流动性，但并不是每天都游走不定。在一定区域从事经营的小商贩具有相对固定性，城管应对其个人信息进行采集备案，已备不时之需。
3、给予经营许可证书
4、给小商贩颁发经营许可证书，可能有人会担心小商贩经营的食品等不符合卫生条件，容易引发卫生事故等。这是没有必要的，只要加大宣传力度，一方面督促小商贩诚信经营，另一方面提醒消费者谨慎选择消费食品，这些是可以解决的。不应做家长式干预。
5、城管与小商贩签订卫生责任状
6、往往在小商贩收摊之后，人走垃圾留，给城市卫生带来负担。城管可与小商贩签订卫生责任状，卫生自理，余留垃圾过多的取消其经营资格，促进小商贩之间在卫生等方面进行竞争。
7、为小商贩划定相对固定的经营范围，允许其在小范围内流动经营
8、小商贩的经营特点就是灵活，具有流动性，正是其流动性给市民带来了方便，应当允许其在一定范围内流动经营。可以采取划定活动区域的方式，规定特定小商贩只能在特定区域内进行经营。
5、加强城管执法队伍建设，提高执法人员素质
有些地方的城管执法已经朝向于恶性循环，暴力执法导致执法难，执法难导致人手不够，人手不够导致雇佣素质不高的人员，素质不高的人员导致执法环境恶化，执法环境恶化导致执法难。如此下去，没有尽头。要下大力气提高执法队伍的素质，文明执法，创造和谐的执法环境。
6、加强城市管理研究，制定高质量的城市管理法规
随着城市化进程的加快，城市管理问题日益突出。城市管理是一门严谨的科学，需要相应的高素质人才提供智力支持，应当加强这方面的人才培养。在进行管理决策、制定管理法规的时候听取城市管理专门人才的建议，制定出高质量的，符合城市特点，为特定城市量身定做的城市管理法规。
建议尽快制定全国公共场所禁烟法
吸烟有害健康，已是为国际科学界公认的科学结论。这一危害，据世界卫生组织的报告：预计到2030年，每年将造成800多万例与烟草有关的死亡，而其中80%预计将发生在发展中世界。中国是烟草种植、生产、销售大国，也是受烟草毒害最为严重的国家。世界11亿吸烟者，中国占了大约三分之一。每年与烟草有关的死亡，现在已达100万例，而且有增无减。在刚刚开始不久的二十一世纪，烟草已经成为影响我国人民健康的主要危险因素。
公共场所环境烟草烟雾是一种重要的环境污染物质，严重危害人们的身体健康。在公共场所吸烟侵犯公众呼吸清洁空气的权利。消除环境烟草烟雾，防止被动吸烟属于我国环境保护的范畴，其体现对公民环境权的保护。
法治社会，法律制度是一切执法监管行为的动力源泉和合法性基础。具体落实保护公众无烟环境权的关键措施是实行相关的法律规范。我国在控烟方面的立法存在空白。从国家法律法规来看，我国没有一部针对控制烟草的专门法律法规，仅仅依赖散见于相关法律规范中的控烟条款指导我国的立法活动，无法系统地、有效地促使国家相关部门、地方政府制定法律规范推进控烟活动。从地方法规来看，全国只有不到一半（45.7%）的地级以及以上城市颁布相关规定，还有一半多的地级市在控烟方面存在立法空白。
从现有的控烟方面的法律规范来看，绝大多数法律法规的规定只限于医疗机构、影剧院等少数场所，办公室等工作场所均未列入禁止吸烟的范围，而且法律法规内容粗糙、限定模糊，执法主体不明，可操作性不强，许多规定形同虚设。
我国大部分相关控烟的法律规范的执行力度严重不足。规范内容只是原则性的规定，没有写明能够有效禁止吸烟的规范；没有规定明确的执法主体；惩罚措施或没有确定或其威慑性不够。造成上述问题的主要原因是我国没有一部专门的控烟法律法规。
建议：
1. 尽快出台在公共场所禁止吸烟的全国性法规，然后规定省、自治区、直辖市等立法机关结合本地情况尽快制定具体的控烟法律规范。
中国已经处于履行《烟草框架公约》的历史进程中，北京市已经取得了公共场所禁止吸烟的严格的立法的经验，有必要也有可能在全国范围制定统一的公共场所禁止吸烟的法律。
2. 公共场所禁止吸烟的全国性法规应由卫生监督机构负责实施。
杨伟程
关于制定医疗急救法的议案
【案由】
为规范医疗急救服务和增强医疗救治能力，满足人民群众医疗需求和依法做好应对重大突发事件医疗救援的工作，应当制定医疗急救法。
【案据】
一、医疗急救体系是公共卫生体系的重要组成部分。医疗急救工作涉及面广。但是目前急救事业与急救机构存在很多问题，如急救中心在各地没有统一的建设模式；院前急救行为缺乏统一规范和标准；急救呼叫电话号码不统一，有关通讯信息资源不能共享；急救机构效率不尽人意等。
二、医疗急救业发展跟不上市场需求的增长速度。医疗救治的基础设施条件落后，装备水平不高；各急救体系之间缺少顺畅的信息沟通与协调的工作机制；处理重大突发公共卫生事件、实施医疗救援的整体能力不强。医疗急救事业的公益性质要求，必须依法建立财政保障制度，加强急救机构建设，发展医疗急救事业。
三、医疗急救机构建设要统筹规划。医疗急救服务机构的设立涉及规划布局并要加强设置的审批管理和急救服务工作的监督管理。医疗急救涉及卫生、通讯、公安、交通等部门在急救工作中的权利、义务，如何互相配合及法律责任。
四、解决上述问题，不能只靠分散的政策规定，必须通过立法将成熟的政策规定提升为专门法律。而目前我国尚没有这样一部法律，主要是执行一些散见与其他法律，法规、政策文件中的规定，有的甚至没有具体的规定。因此，应当制定医疗急救的基本法律。
【方案】
一、国家有关部门应当组织专门班子，开展医疗急救服务法的起草工作，条件成熟时启动国家立法程序。
二、医疗急救法在内容上应当注意的几个问题：
1、明确医疗急救的适用范围是院前急救。明确急救服务规范和标准。
2、明确急救事业的公益性质，确定国务院、省、市、县政府在发展急救事业方面的任务和责任。
3、强化城乡医疗急救机构规划布局和明确规定设置急救机构的审批权限。将急救服务网络纳入区域卫生规划，根据当地社会、经济发展及急救服务需求、卫生资源等状况，统一规划、统一设置、统一管理，按照就近、安全、迅速、有效的原则，科学组建急救服务网络。
4、实行统一的急救电话号码管理，全国统一用 “120”特服号码。
5、明确规定卫生、通讯、公安、交通等部门在急救工作中的权利、义务，如何互相配合及法律责任。
关于抓紧制定“彩票法”的议案
[案由]
目前，我国发行的公益彩票已产生巨大的经济和社会效益，彩票发行的种类在增多，彩票领域技术手段和公正程度在提高，彩民人数也在不断增加。有专家预测，今后10年内，我国彩票市场规模将达到846亿元人民币。彩票市场具有特殊性，涉及千千万万彩民的利益和社会稳定，必须规范运作，才能保证彩票业的良性发展。
[案据]
（一）随着彩票市场的发展，对彩票业的立法的要求也愈显突出，目前，彩票市场存在若干问题。我国彩票市场由两家来经营：民政部门发行福利彩票，体育部门发行体育彩票。除此之外的彩票发行均属非法。然而现实生活中有的人在利益的驱动下不惜铤而走险，如有的地方“私彩”严重，有的部门和机构利用国家权力私售彩票，肆意敛财。因为没有专门的法律约束，而只能用经济、行政等手段进行干预。彩票活动不规范和“私彩”活动屡禁不止，必然引发诸多社会问题，造成社会混乱和破坏社会稳定。同时，彩民纠纷也缺乏专门的法规化解。在彩票售卖及兑奖过程中，一些纠纷时有发生，例如彩民之间关于奖金归属发生争执等问题。由于没有一部专门的法律，司法机构只能按一般民事纠纷处理，这样显然不利于保护彩民利益。
（二）彩票市场不是“百万富翁的生产线”，而有的通过媒体宣传过分夸大中奖的一面，有意地忽略了彩票的负面效果。对彩票的痴迷不仅会损害人们的心理健康和正常生活，而且对我们的社会也是有害的。从法理的角度来看，使彩票市场在人们面前树立正确的形象，引导其健康成长，也必须依法规范。
[方案]
（一）抓紧制定彩票法。彩票法主要内容应当包括：发行彩票的目的和宗旨、审批程序、收入的分配和使用、主管部门、监督机制、保护中奖者的合法权益以及禁止向未成年人出售彩票等内容。
（二）完善相关刑事法律规范，为打击彩票犯罪行为提供准确依据。一是打击非法发行、经销彩票，利用彩票诈骗方面的犯罪。针对形形色色的非法发行、经销的主体及行为，刑事法律要注重对被该领域的打击和保护。可以设立“筹办非法彩票罪”、“售卖非法彩票罪”、“发行非法彩票罪”和“持有非法彩票罪”等多个罪名。同时对于依托彩票的诈骗规定彩票诈骗罪。二是打击对彩票负有审批、监督和管理职责的各类人员徇私舞弊、玩忽职守等方面的犯罪。这些人员如果玩忽职守或徇私舞弊，势必给犯罪分子以可乘之机，最终是破坏了彩票市场管理秩序，侵害了人民群众的利益。因此，对这类人员的渎职行为理应给予适当定罪处罚。这类犯罪的具体罪名可根据主体的不同而区别开来。如针对国家机关人员可定“彩票徇私舞弊罪”、“彩票监管失职罪”等；针对公证人员和其他人员可定“彩票监督失职、舞弊罪”。
关于尽快制定慈善事业法的议案
【案由】
我国慈善事业明显落后于社会发展需求，应当尽快制定慈善事业法，规范慈善活动，保障和促进慈善事业的健康发展。
【案据】
我国社会慈善事业虽然取得一定成绩，但是发展水平不高，存在诸多问题，主要表现：
一、慈善机构维持垄断格局，采取“官办”形式，而“官办”慈善机构数量少，动员社会资源及募捐能力较弱。慈善事业领域中的垄断，提高了慈善事业的成本，并使得民间慈善机构发展受到制约。一些民间慈善机构由于找不到主管部门挂靠而不能登记，只好以企业名义申请工商登记，并承担纳税义务。慈善事业依附于政府，缺乏独立性，社会化程度低，影响社会公信力，抑制了具有公益精神的人士进入慈善领域。
二、有关慈善业的税收政策比较模糊，免税优惠额度偏低，程序繁琐。我国目前只有少数慈善机构是捐赠全额免税的慈善机构。捐赠者的选择范围狭小，无法调动人们特别是企业进行慈善捐赠的积极性。
三、慈善公益行为的程序不透明、制度不规范、监督机制不健全。社会捐赠资金在管理、使用过程中的资金安全性存在隐患。有些慈善机构管理上存在漏洞，缺少必要的行业自律、监督和审计，善款使用随意性大。甚至社会上一些不法人员打着“慈善”的招牌，谋取不正当利益。
四、慈善立法不完善，缺乏统一的法律制度。立法滞后已经成为制约我国慈善事业发展的障碍，影响着慈善事业的发展。发展中国的慈善事业，必须从法律上统一规范慈善事业的性质、地位和原则。必须明确慈善机构的性质、慈善活动的程序及其活动主体的权利和义务，必须严格规范劝募、受赠、转赠、捐赠、受益等行为，规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为，依法对善款的来源和使用，对慈善机构运作进行有效的监管。
【方案】
加强调查研究，总结国内外发展慈善事业经验，组织国家相关部门和单位进行慈善事业法的调研起草工作，在条件成熟时，启动全国人大立法程序。起草中要重点解决以下几个方面问题：
一、明确慈善机构的独立法人地位。要明确规定慈善机构具有独立的法人地位，明确慈善机构的性质及其管理、运行的基本准则。取消慈善机构必须有业务主管单位的规定，建立培育发展民间慈善机构的机制与规范。
二、建立对慈善机构的信用资格认证制度，通过信用资格认证的慈善机构，可以享有社会捐赠的优惠政策。
三、完善慈善业的税制，对慈善行为实施优惠。利用税收杠杆，对慈善公益捐赠减免税收。调整或取消现行税法对企业捐赠只能在年应纳税额3％以内享受税收优惠待遇的限制性规定。简化免税程序。对于热心捐助慈善事业的企业或机构应给予相应的优惠政策。采取多种措施，鼓励富人积极参与慈善公益事业，扩大捐赠资金量。
四、规范捐赠资金管理和慈善项目运作。建立规范、透明的慈善行为运作程序，加强监督、检查。慈善资金的使用必须体现捐赠人的意愿，保证捐款人对慈善资金的知情权、监督权，对慈善资金及其使用进行考核和审计。
五、规范慈善机构与政府部门的关系，明确各自的行为准则。调整政府与慈善机构的关系，慈善机构应当以自律为基础，以接受社会监督为主，政府的作用在于提供公共服务，依法进行监督。
关于制定个人信息保护法的议案
【案由】
为依法维护公民合法权益，保护个人信息权利，维护社会秩序，应当制定个人信息保护法。
【案据】
一、随着信息时代的的发展，公民个人的信息权利往往会受到他人侵犯，如何保护个人信息正成为一个越来越突出的问题。一些企业、组织和个人利用他人个人信息谋利；非法采集个人信息出卖或任意泄露、丢弃；个人信息被恶意侵害的情况屡屡发生。有的利用个人信息进行不法行为，严重侵扰公民正常生活，干扰社会正常秩序，甚至发生犯罪。
二、目前，对非法利用个人信息的行为，主要是按照民事侵权处理，以至于对个人信息权益难以进行有力的保护。按照我国现行的法律规定，侵犯他人名誉权只能承担民事责任，而对涉及个人信息的侵权，法律尚无明确界定。即使当事人诉诸法律，因为无明确的依据，给法院审理此类案件也带来困难。这种状况，远远不能适应保护个人信息的需要。个人信息违法行为，不仅会侵害他人私权，而且会破坏社会秩序，引发犯罪。因此，在这种情况下，不能仅仅按照民事侵权处理。对于违法搜集个人信息谋利的，必须有行政监管部门进行查处，并对各类“泄密”行为如泄漏股民信息的恶劣事件，进行相应的制裁；构成犯罪的，还应追究其刑事责任。因此必须建立和完善我国的保护个人信息权利的法律制度。
【方案】
一、应当组织力量加快个人信息保护法的研究起草工作，并将其纳入全国人大的立法计划。
二、个人信息保护法应当明确如下规定：
1、个人信息的保护范围，利用他人个人信息的原则与标准。
2、社会组织在履行职责过程中保护其掌握个人信息的义务。
3、在交易或者其他情况下，当事人负有的保护个人信息安全的权利义务。
4、行政监管部门在个人信息保护方面的责任。
5、个人信息权利的侵权行为的民事、行政责任、侵权赔偿；个人信息犯罪的刑事责任。
关于制定医疗争议处理法的议案
【案由】
为了正确处理医疗争议，保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展。应当制定医疗争议处理法。
【案据】
现行的《医疗事故处理条例》存在许多缺陷， 已不能适应新形势的需要。
一、《医疗事故处理条例》对医疗事故的界定范围未包括全部的医疗民事侵权范围，不能提供全面的具体的处理全部医疗争议的法律规范。最高人民法院在2003年1月6日下发的《关于参照<医疗事故处理条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》规定：“因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用民法通则的规定”。 医疗纠纷的处理被人为地分为由“医疗事故引起的”和由“医疗事故以外的原因引起的”两类。由此造成在处理医疗纠纷案件上出现“二元化”现象。存在二元的法律适用规范，医疗纠纷案件的鉴定也随之“二元化”了－－－医学会的医疗事故技术鉴定和法医的司法鉴定，而且法医鉴定有逐步取代医疗事故鉴定的趋势。医疗事故技术鉴定和法医司法鉴定“二元化”鉴定模式，使得医疗纠纷的处理复杂化。
二、《医疗事故处理条例》规定的医疗损害赔偿项目较少，赔偿标准、数额上较低。而2003年12月4日，最高人民法院出台的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，对人身损害赔偿的赔偿项目及其标准的规定，与《医疗事故处理条例》相比，其项目较多、标准较高。如果以医疗事故以外的原因为由提起医疗纠纷诉讼，并要求按照民法通则以及上述司法解释赔偿，就可以拿到高得多的赔偿。在实践中“不以医疗事故的案由提起诉讼”，已经成为一些患者和医院的共同选择。其原因就是患者和医院都从各自利益出发规避《医疗事故处理条例》的规定。患者的目的是为了获得更多的赔偿金，而医院是为了避免因医疗事故而受到行政处罚。这使得《医疗事故处理条例》的规定形同虚设。
三、现行的《医疗事故处理条例》侧重行政管理和对造成“医疗事故”的行政处理，如规定对医疗事故责任者的行政处罚等，但对医疗行为的特殊性考虑不够周全，没有针对医疗服务这一特殊行业，为处理医患关系特别是处理医疗争议问题，提供完备的规则与规范。
四、医疗争议涉及的医疗损害的归责原则属于民事基本制度范畴，依照立法法的规定，只能制定法律。而《医疗事故处理条例》法律层次较低，不宜由该条例规定处理医疗争议的基本规范，应当直接制定处理医疗争议的法律。
【方案】
一、应当组织力量加快医疗争议处理法的研究起草工作，并将其纳入全国人大的立法计划。
二、医疗争议处理法主要应当包括医患双方的权利与义务、医疗争议的处理程序、医疗过错鉴定，以及医疗损害赔偿归责原则、项目和计算方法等内容。
三、建立统一的医疗过错鉴定制度。将医疗事故鉴定调整为医疗过错鉴定，使其能同时适应司法审判和行政管理的需要。
四、建议将医疗过错界定为：医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生法律、法规、规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的行为。医疗损害赔偿，要根据医疗过失行为造成的医疗损害后果及其在医疗损害后果中的责任程度来确定。
五、规定患者在医疗中的知情权、选择权、隐私权，以及患者如实告知、配合治疗和交付医疗费用的义务。
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